近年來，在社會各界的共同努力下，細(xì)顆粒物(PM2.5)污染得到了有效管控，但臭氧(O3) 污染問題日益嚴(yán)重，特別是在夏季，O3已成為導(dǎo)致部分城市空氣質(zhì)量超標(biāo)的首要污染物。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布數(shù)據(jù)，2020年1—12月，全國337個地級及以上城市O3日8小時濃度第90分位數(shù)的平均值為138μg/m3，相比2015年增幅為12%。揮發(fā)性有機(jī)物(VOCs)作為PM2.5和O3形成的重要前體物之一，排放量大，《第二次全國污染源普查公報》顯示，部分行業(yè)和部分領(lǐng)域VOCs的排放量超千萬t。本文對我國VOCs治理監(jiān)管的相關(guān)法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了梳理，結(jié)合2020年在京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原、蘇皖魯豫交界地區(qū)、長三角等區(qū)域開展的調(diào)研工作，深入分析了目前VOCs污染治理監(jiān)管存在的問題，并提出對策建議，以期為推進(jìn)PM2.5和O3協(xié)同治理監(jiān)管提供參考。
“十二五”期間我國開始了VOCs污染防治工作，或地方層面相繼出臺了一系列涉VOCs管控的法律法規(guī)、管理政策和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，“十三五”期間得到了進(jìn)一步的完善，為落實“治污、科學(xué)治污、依法治污”提供了強(qiáng)有力的保障。《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱大氣污染防治法》) 、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)稅法》)是VOCs執(zhí)法直接相關(guān)的2部法律。《大氣污染防治法》(2018年修訂版) 涵蓋VOCs管控總體原則、污染防治標(biāo)準(zhǔn)和期限達(dá)標(biāo)規(guī)劃、污染防治措施和法律責(zé)任等方面內(nèi)容，是VOCs執(zhí)法監(jiān)管重要的法律之一。《環(huán)境保護(hù)稅法》將苯、甲苯、甲醛、酚類等多種VOCs物種列入環(huán)境保護(hù)稅的征收重點(diǎn)，且有明確的污染當(dāng)量核算標(biāo)準(zhǔn)和對應(yīng)的稅額，是利用經(jīng)濟(jì)手段推動VOCs減排的重要法律保障。
目前，層面出臺的相關(guān)管理政策有10余項。2010年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見的通知》，從層面明確了開展VOCs污染防治工作的重要性;《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》提出開展VOCs污染防治工作、完善重點(diǎn)行業(yè)VOCs排放控制要求和政策體系，將VOCs控制提上日程;原環(huán)境保護(hù)部出臺的《揮發(fā)性有機(jī)物(VOCs)污染防治技術(shù)政策》提出源頭和過程控制與末端治理相結(jié)合的綜合防治原則;國務(wù)院《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》等文件為VOCs減排制定了量化指標(biāo); 特別是2019年和2020年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《重點(diǎn)行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物綜合治理方案》《2020年揮發(fā)性有機(jī)物治理攻堅方案》，將VOCs治理與環(huán)境空氣質(zhì)量緊密結(jié)合，重點(diǎn)針對石化、化工、工業(yè)涂裝、包裝印刷和油品儲運(yùn)銷等五個行業(yè)提出管控要求，將VOCs治理監(jiān)管推向了的高度。
截至2020年12月底，已發(fā)布VOCs相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)20項，其中綜合排放標(biāo)準(zhǔn)3項、行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)17項，見表1。其中，《揮發(fā)性有機(jī)物無組織排放控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB 37822—2019)的發(fā)布具有標(biāo)志性意義，屬于VOCs無組織管控的綜合性標(biāo)準(zhǔn)。《石油煉制工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》( GB 31570—2015)等11項標(biāo)準(zhǔn)已對VOCs無組織排放源項(儲罐、泄漏等) 進(jìn)行了規(guī)定，這些行業(yè)的無組織排放控制按行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定執(zhí)行，不執(zhí)行GB 37822—2019的通用要求。而橡膠制品、合成革與人造革、煉焦化學(xué)、軋鋼、電池、燒堿與聚氯乙烯等6項行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，其VOCs 有組織排放控制按相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定執(zhí)行，因行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)中對于無組織排放控制措施要求未規(guī)定或規(guī)定不全，無組織排放控制同時還應(yīng)執(zhí)行GB37822—2019的規(guī)定。無行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的涉VOCs行業(yè)，若為有組織排放控制需執(zhí)行《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 16297—1996)的規(guī)定，若為無組織排放控制則執(zhí)行GB 37822—2019 的規(guī)定。
雖然2010年以來，先后出臺了多項VOCs污染治理監(jiān)管的法律法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)，推動了VOCs污染防控，但由于VOCs管控起步晚、步伐快、基礎(chǔ)弱，在治理監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)了不少問題。
2.1 法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系不完善
(1)法律法規(guī)
我國VOCs法律監(jiān)管起步較晚，相關(guān)立法及配套文件不全，2015年新修訂的《大氣污染防治法》將揮發(fā)性有機(jī)物納入了監(jiān)管范圍，但也僅對涉VOCs的部分行業(yè)和部分環(huán)節(jié)提出了要求。例如，第四十六條，僅對工業(yè)涂裝企業(yè)提出“應(yīng)使用低揮發(fā)性有機(jī)物含量的涂料，并建立臺賬”的義務(wù)并配套法律責(zé)任，其他同樣涉及未使用低VOCs產(chǎn)品的行業(yè)將不能依法查處; 第四十八條“鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產(chǎn)開采等企業(yè)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)精細(xì)化管理，采取集中收集處理等措施，嚴(yán)格控制粉塵和氣態(tài)污染物的排放”，對于上述7個行業(yè)以外的企業(yè)，存在違反排放標(biāo)準(zhǔn)要求的行為，如涉VOCs物料轉(zhuǎn)移、裝載過程未密閉，儲存VOCs物料和產(chǎn)品的容器、包裝袋、儲庫、料倉未密閉使用或保存等，也無法依據(jù)本法進(jìn)行處罰。此外，法律條款與承擔(dān)責(zé)任無法一一對應(yīng)，即使企業(yè)存在違反法律義務(wù)的行為，但因未配套法律責(zé)任，將難以對違法行為進(jìn)行處罰。如《大氣污染防治法》第四十四條提出“生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售和使用含揮發(fā)性有機(jī)物的原材料和產(chǎn)品的，其揮發(fā)性有機(jī)物含量應(yīng)當(dāng)符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者要求”的義務(wù)，但僅針對“生產(chǎn)、進(jìn)口、銷售”揮發(fā)性有機(jī)物含量不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者要求的原材料和產(chǎn)品的企業(yè)提出法律責(zé)任，未對“使用”的情況提出法律責(zé)任，這將導(dǎo)致無法通過法律對大量使用不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求的VOCs產(chǎn)品的企業(yè)起到震懾作用。
(2)標(biāo)準(zhǔn)體系
近幾年，我國VOCs污染標(biāo)準(zhǔn)體系逐步完善，但距離目前管控需求仍存在較大差距。《重點(diǎn)行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物綜合治理方案》指出，要加強(qiáng)石化、化工、工業(yè)涂裝、包裝印刷和油品儲運(yùn)銷等重點(diǎn)行業(yè)的VOCs綜合治理，但層面僅發(fā)布了石化、部分化工(如農(nóng)藥、制藥、涂料、油墨、膠粘劑等)和油品儲運(yùn)銷行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)涂裝、包裝印刷及部分化工行業(yè)尚未出臺行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。缺少行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，大部分地區(qū)有組織排放執(zhí)行《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 16297—1996)中非甲烷總烴高允許排放濃度為120mg/m3的要求，限值相對寬松，無法滿足當(dāng)前環(huán)境治理工作的要求;無組織排放執(zhí)行GB37822—2019標(biāo)準(zhǔn)，但該標(biāo)準(zhǔn)屬于綜合性標(biāo)準(zhǔn)，管控適用的范圍大，對于一些特定行業(yè)無法充分反映行業(yè)實際特點(diǎn)，勢必影響VOCs的有效監(jiān)管。
(3)指導(dǎo)性文件
VOCs相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)、政策具有較強(qiáng)的性，目前，基于一線執(zhí)法監(jiān)管層面的檢查要點(diǎn)或執(zhí)法手冊類文件相對欠缺，地方生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法貫標(biāo)、執(zhí)法監(jiān)管以及企業(yè)自主整改難度增大。如GB37822—2019 等標(biāo)準(zhǔn)提出“VOCs是指參與大氣光化學(xué)反應(yīng)的有機(jī)化合物，或者根據(jù)有關(guān)規(guī)定確定的有機(jī)化合物”，但未配套發(fā)布基于參與大氣光化學(xué)反應(yīng)的VOCs物質(zhì)清單，為后續(xù)VOCs物質(zhì)的識別管控、監(jiān)測監(jiān)管等工作帶來很大困難。
(4)監(jiān)管體系
當(dāng)前國內(nèi)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系主要是基于對SO2、NOx、顆粒物等常規(guī)污染物的管控建立起來的，而VOCs較為復(fù)雜，現(xiàn)有環(huán)境治理監(jiān)管體系難以適應(yīng)VOCs執(zhí)法監(jiān)管。從排放源來講，SO2、NOx、顆粒物的排放源主要為工業(yè)源，而VOCs的排放源涉及更廣，主要為工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源、生活源、自然源等;從排放形式來講，大量VOCs污染屬于無組織排放; 從污染物特性來講，VOCs具有較強(qiáng)光化學(xué)反應(yīng)活性、有毒有害等多種特性。
2.2 執(zhí)法監(jiān)管能力建設(shè)不足2.2.1 執(zhí)法裝備和監(jiān)管手段不足
污染排放具有瞬時性、不穩(wěn)定性，需要使用便攜式檢測儀器對現(xiàn)場排放情況進(jìn)行快速檢測和執(zhí)法。但目前存在便攜式執(zhí)法裝備配備不足及數(shù)據(jù)無法用于執(zhí)法處罰的突出矛盾和問題。2020年開展的執(zhí)法儀器設(shè)備調(diào)研結(jié)果顯示，5個城市99個縣(區(qū))中僅10%的縣(區(qū))配備了微風(fēng)風(fēng)速儀，VOCs氣體泄漏監(jiān)測儀(PID或FID)配備比例更低。走航車、紅外攝像機(jī)等裝備不僅配備率低，還存在因無使用人員而閑置的現(xiàn)象。針對便攜式儀器，制定了《環(huán)境空氣和廢氣總烴甲烷和非甲烷總烴便攜式監(jiān)測儀技術(shù)要求及檢測方法》(HJ 1012—2018)、《環(huán)境空氣和廢氣揮發(fā)性有機(jī)物組分便攜式傅里葉紅外監(jiān)測儀技術(shù)要求與檢測方法》(HJ1011—2018)等標(biāo)準(zhǔn)，但上述標(biāo)準(zhǔn)僅針對便攜式儀器應(yīng)具備的技術(shù)要求和參數(shù)檢測方法進(jìn)行規(guī)定，而采用便攜式儀器進(jìn)行現(xiàn)場快速監(jiān)測的方法還未列入標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測方法，執(zhí)法監(jiān)測時仍然只能采用現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)方法，即采用手工采樣實驗室分析的方法來判斷污染源是否達(dá)標(biāo)排放，因而不能有效支撐VOCs污染日常執(zhí)法監(jiān)測工作，制約了地方執(zhí)法監(jiān)管的時效性。(2)自動監(jiān)控系統(tǒng)覆蓋率低《“十三五”揮發(fā)性有機(jī)物污染防治工作方案》規(guī)定，將石化、化工、包裝印刷、工業(yè)涂裝等VOCs重點(diǎn)排放源納入重點(diǎn)排污單位名錄，主要排污口要安裝污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備，并與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)網(wǎng)。2019年4個重點(diǎn)行業(yè)部分企業(yè)的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，涂裝行業(yè)安裝VOCs自動監(jiān)控系統(tǒng)的比例約，石化、化工、包裝印刷行業(yè)的安裝比例均不足30%。此外，自動監(jiān)測數(shù)據(jù)直接作為證據(jù)用于執(zhí)法和處罰的法律依據(jù)仍有不足，制約了自動監(jiān)控系統(tǒng)的發(fā)展。(3)治理設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管手段單一2020年相關(guān)調(diào)研顯示，在石化、化工、工業(yè)涂裝、包裝印刷行業(yè)發(fā)現(xiàn)的問題企業(yè)中，治理設(shè)施未同步運(yùn)行的問題占比接近一成。目前，企業(yè)治污設(shè)施與生產(chǎn)主體設(shè)施能否同步運(yùn)行主要依靠企業(yè)自主性或執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查，手段單一。近年來，全國部分地區(qū)已經(jīng)在推廣分表計電、用能監(jiān)控等方式，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)相關(guān)設(shè)備安裝比例偏低，在缺少運(yùn)行監(jiān)控的情況下，治污效果無法保證。近年來，環(huán)境違法行為更加趨向復(fù)雜化、隱蔽化、高科技化，傳統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)管模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有的環(huán)境違法問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制、快速處理機(jī)制難以滿足新形勢下環(huán)境執(zhí)法要求。目前，生態(tài)環(huán)境部門及其他部門積累了大量的污染源數(shù)據(jù)、監(jiān)管數(shù)據(jù)、環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)、遙感數(shù)據(jù)、用電數(shù)據(jù)、工商數(shù)據(jù)等，但是大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用能力尚顯不足，“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”的監(jiān)管方式剛剛起步，通過大數(shù)據(jù)分析為執(zhí)法提供線索的機(jī)制、渠道尚需完善，距離治污、科學(xué)治污的要求仍有差距。
2.3 企業(yè)全過程精細(xì)化管控問題突出在已發(fā)布的有關(guān)VOCs污染管控的政策文件中，提出要推進(jìn)源頭替代、過程控制、末端治理，實施全過程精細(xì)化管理，但目前部分涉VOCs企業(yè)仍存在源頭控制力度不足、無組織排放問題突出、治污設(shè)施簡易低效、運(yùn)行管理不規(guī)范等問題。在源頭替代方面，根據(jù)2020年相關(guān)調(diào)研結(jié)果，工業(yè)涂裝行業(yè)使用的VOCs物料不符合VOCs含量限值標(biāo)準(zhǔn)或未提供相關(guān)含量限值資料的問題相對突出，大部分企業(yè)購買涂料、膠粘劑等涉VOCs物料時，不清楚供貨商需要提供VOCs含量限值檢測報告或企業(yè)自行開展物料VOCs含量限值檢測。在無組織管控方面，石化、化工、工業(yè)涂裝、包裝印刷和油品儲運(yùn)銷五大重點(diǎn)行業(yè)無組織排放環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的問題接近各行業(yè)問題總數(shù)的1/3，個別行業(yè)占比超過1/2。在末端治理設(shè)施方面，VOCs去除效率不滿足要求或治理設(shè)施進(jìn)口未檢測導(dǎo)致無法計算去除效率、排放濃度不達(dá)標(biāo)、使用單一低效治理設(shè)施、未安裝治理設(shè)施等問題在各行業(yè)占比均較高，且同國外水平相比，國內(nèi)主流技術(shù)在功能材料、技術(shù)細(xì)節(jié)、工藝設(shè)計水平和制造水平上還存在較大差距。在精細(xì)化管控方面，未建立企業(yè)環(huán)保信息相關(guān)臺賬或記錄不全的問題占比較高，企業(yè)內(nèi)部管理制度尚不健全。
針對目前我國VOCs污染治理監(jiān)管存在的問題，綜合考慮企業(yè)VOCs排放特點(diǎn)、行業(yè)現(xiàn)狀、執(zhí)法監(jiān)管難點(diǎn)等各方面因素，本文提出進(jìn)一步健全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系、完善治理監(jiān)管體系、加強(qiáng)全過程精細(xì)化管控等相關(guān)建議。
3.1 健全法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)一步完善VOCs法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，強(qiáng)化依法監(jiān)管。加快涉VOCs行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指南的修訂工作，盡快啟動石油煉制、石油化工等行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)以及《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 16297—1996)的修訂工作，盡快制定包裝印刷、家具制造、工業(yè)涂裝等VOCs排放量較大行業(yè)的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，配套出臺治理設(shè)施可行技術(shù)指南; 建立法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范實施效果評估機(jī)制，基于執(zhí)法監(jiān)管層面梳理存在的問題，適時啟動《大氣污染防治法》的修訂工作，注重與標(biāo)準(zhǔn)的銜接;完善執(zhí)法文件配套發(fā)布機(jī)制，在重要的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布的同時，應(yīng)配套發(fā)布執(zhí)法手冊，通過執(zhí)法監(jiān)管進(jìn)一步推動相關(guān)法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)的落實。
盡快研究建立我國VOCs基礎(chǔ)物質(zhì)清單，參考國外研究成果，結(jié)合我國現(xiàn)行研究方法確定VOCs基礎(chǔ)物質(zhì)清單，并形成便于查詢使用的手冊或工具。
3.2.1 建立智能監(jiān)管技術(shù)體系
開展衛(wèi)星遙感、多參數(shù)空氣質(zhì)量地面監(jiān)測微站、近地機(jī)載觀測、車載走航、無人機(jī)等非現(xiàn)場問題排查關(guān)鍵技術(shù)研究，快速識別污染排放高值區(qū)、異常區(qū)并定位污染源。推進(jìn)治污設(shè)施安裝分表計電、用能監(jiān)控、DCS(分散式控制系統(tǒng))監(jiān)控、視頻監(jiān)控等，切實保證治污設(shè)施與生產(chǎn)主體設(shè)施的同步運(yùn)行率。
開展VOCs現(xiàn)場執(zhí)法關(guān)鍵裝備技術(shù)研究與應(yīng)用。一方面，提高自動監(jiān)控系統(tǒng)安裝比例，嚴(yán)格要求重點(diǎn)排污單位名錄企業(yè)安裝自動監(jiān)控設(shè)施并聯(lián)網(wǎng)，完善自動監(jiān)測數(shù)據(jù)執(zhí)法應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。另一方面，加大環(huán)境執(zhí)法裝備建設(shè)力度，使執(zhí)法裝備達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，開展現(xiàn)場執(zhí)法關(guān)鍵裝備技術(shù)的適用性、規(guī)范性研究，完善技術(shù)推廣應(yīng)用機(jī)制和配套標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測方法，積推動現(xiàn)場執(zhí)法的性。
3.2.2 建立人工智能應(yīng)用體系
建立大數(shù)據(jù)與人工智能相融合的應(yīng)用體系，強(qiáng)化多源數(shù)據(jù)的整合與融合，利用大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術(shù)，建立數(shù)據(jù)報警、違法行為判定系統(tǒng)和分級分類管控應(yīng)用技術(shù)，將有限的執(zhí)法力量優(yōu)先投向高風(fēng)險、高污染企業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)自律、守法和信息公開，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用和智能監(jiān)管。
3.3 加強(qiáng)全過程精細(xì)化管控加大源頭替代的宣傳力度和執(zhí)法檢查力度，同時層面出臺獎勵政策，鼓勵企業(yè)積推進(jìn)源頭低(無)VOCs原輔材料替代。推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)工藝優(yōu)化，生產(chǎn)環(huán)節(jié)應(yīng)處于密閉設(shè)備、密閉空間內(nèi)進(jìn)行，無法密閉的環(huán)節(jié)應(yīng)加強(qiáng)無組織排放管控，廢氣要做到“應(yīng)收盡收”。針對治理措施，建議層面編制可行性技術(shù)指南，明確治理措施的適用場景、佳運(yùn)行參數(shù)、安裝運(yùn)行維護(hù)要求，確保排放濃度穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保意識，健全環(huán)保制度，完善臺賬、操作規(guī)范等，逐步強(qiáng)化全過程精細(xì)化管控。
